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    中國國土資源經濟:礦產資源安全與礦業經濟發展幾個重大問題的思考

    • 2020-03-27 17:06:54
    • 來源:中國國土資源經濟
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    導 讀

    在我國經濟社會發展進入新時代的大背景下,礦產資源安全和礦業經濟發展方面的矛盾不斷顯現,保障礦產資源安全、促進礦業經濟發展仍然是我們面臨的重大任務。文章結合我國礦產資源國情和供需形勢,從礦產資源保障戰略、礦產資源管理、生態文明與礦業發展、地勘行業改革等四個方面闡述了對礦產資源安全與礦業經濟發展的一些思考。

    本文引用信息

    陳 漢.礦產資源安全與礦業經濟發展幾個重大問題的思考[J].中國國土資源經濟,2020,33(1):16-20.

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    引言

    礦產資源是人類生存發展不可或缺的物質基礎,也是國家實現現代化的基本資源,任何一個國家和地區的現代化都是建立在大量消耗礦產資源的基礎上。因此,以礦產資源勘查開發為核心任務的礦業自然成為國民經濟的基礎性產業,在經濟發展中占有十分重要的地位。我國礦產資源開發歷史悠久,為中華民族的繁衍生息和生存發展提供了重要物質來源,特別是中華人民共和國成立70年來,礦產資源勘查開發取得了前所未有的歷史性成就,為經濟社會發展和人民生活提高做出了巨大貢獻。但隨著我國現代化進程的持續推進和社會主義市場經濟體制的不斷完善,礦產資源安全和礦業經濟發展方面的矛盾不斷顯現,如果不能有效化解,就會危及國家資源安全、制約礦業經濟發展,從而影響到國家現代化進程。為此,筆者圍繞影響礦產資源安全和礦業經濟發展的幾個重大問題進行了一些調研思考。

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    礦產資源保障戰略

    當今和未來社會,人類面臨著資源保障、氣候變化、環境污染、糧食安全、人口老齡化等諸多重大挑戰,其中資源保障直接與礦產資源有關,其它挑戰也間接與礦產資源有關。礦產資源還被稱為“工業的糧食”,從這個意義上說,在工業化持續推進的時代,礦產資源安全與糧食安全具有同等重要的地位,都是國家安全的重要組成部分。習近平總書記在講到能源礦產安全時特別強調,“我們必須從國家發展和安全的戰略高度,審時度勢,借勢而為,找到順應能源大勢之道”。我國正在加速推進工業化、城鎮化,按照黨的十九大確定的戰略目標,距離基本實現現代化還有10多年,距離全面實現現代化還有三十年左右的時間。因此,經濟社會發展對礦產資源的需求將是持續、巨大、剛性的。有關部門和專家對我國礦產資源供需形勢的分析預測比較多,預測結果有所不同,但總體看并不樂觀,這種不樂觀主要體現在:進入21世紀以來,我國主要礦產進口數量持續增加,油氣缺口持續擴大,多數大宗金屬礦產呈供不應求態勢,戰略性礦產供需矛盾突出,短缺礦產對外依存度逐步上升,世界最大礦產資源消費國地位將長期存在;預測未來10~20年,國內礦產資源總體難以滿足經濟社會發展需要。中國自然資源經濟研究院的最新研究表明,2018年我國石油、鐵、銅三個重要礦產的對外依存度已分別達到70.5%、88.3%、70%。因此,礦產資源將會成為影響我國經濟可持續、高質量發展的重要因素,資源供給不是短期任務,而是帶有全局性、根本性、長遠性的戰略需求。為此,需要制定礦產資源保障的長遠戰略規劃,這個戰略規劃至少應該包括全球化戰略、資源儲備戰略、資源節約戰略等。

    1.1 全球化戰略

    對于我國這樣一個人口眾多、資源相對不足的發展中大國,解決資源供給問題,必須具有全球視野、謀劃全球戰略。這個全球戰略的總體思路可以概括為:立足國內、面向全球統籌礦產資源供給,建立穩定、安全、多元的礦產資源保障體系和與經濟全球化趨勢相適應的礦業體系。以此為基礎,進一步確定實施全球戰略的具體目標和內容。譬如,制訂礦產資源全球戰略實施規劃,完善境外礦產勘查開發投資法規體系;制定不同礦種的發展戰略,短缺礦種要努力實現國際來源的多元化,優勢礦種要鞏固和提升對國際市場的影響和控制力;實施以企業為中心的“走出去”戰略,積極創造條件推動礦業企業“走出去”,組建和發展具有國際競爭力的大型跨國企業集團;建立多元化的國外礦產資源安全利用體系,購買礦產品與購買礦產地 “兩手抓”,加強國外礦產勘查和礦山產能建設,建立國外重要礦產生產基地;實施海外地質調查援助計劃,大力開展資源外交等?傊,要制定戰略、抓好機遇、優化環境、完善機制,充分利用實施礦產資源全球戰略的一切有利條件,積極開拓國際市場,充分利用國外資源。當然,利用國外資源絕不是走掠奪式路子,而是要本著互惠互利的原則,實現與資源所在國的合作共贏。

    1.2 資源儲備戰略

    這里說的資源儲備,主要是指加強地質找礦、增加國內資源儲備的問題。正如前述,礦產資源全球戰略的第一句話就是立足國內,這一點極其重要,任何時候都不能忘記。像我國這樣一個礦產資源消費大國,既要面向全球,積極開拓國際市場、充分利用國外資源,但更重要的是要加強國內礦產資源勘查,增加國內資源儲備,絕不能因為能從國外買到資源和有能力去購買資源,而削弱國內礦產勘查工作。因為大量進口國外礦產,不僅要花費大量外匯,而且容易形成對國外資源的過度依賴,從而帶來資源安全隱患。要全面建立資源儲備制度體系,健全完善體制機制,特別是在國際市場購買力增強、生態文明建設加快推進的形勢下,絕不能以各種借口或理由削弱國內地質找礦工作,而要以更大的決心、更實的措施來推進地質找礦,努力形成一批資源儲備地,全面加強礦產資源儲備。因為我國地質成礦條件復雜,找礦難度大,而且礦產勘查本身具有風險高、長周期的特點,不能等到資源供不應求的時候才去找礦,而要未雨綢繆,防患于未然。

    1.3 資源節約戰略

    節約資源是我國的基本國策。習近平總書記多次強調,“要大力節約集約利用資源,推動資源利用方式根本轉變”。黨的十九屆四中全會再次強調,要繼續堅持這一基本國策,并堅持節約優先、保護優先的方針,全面建立資源高效利用制度。這些要求為我們確立和實施資源節約戰略指明了方向、提出了要求。節約和高效利用資源,是由我國資源相對缺乏、資源需求巨大的資源國情所決定的。珍惜愛護資源是我們的必由之路,浪費資源既會制約未來發展,也是對子孫后代的不負責任。從現實情況看,無論是理念意識,還是實際行動,節約資源的基本國策落實得并不理想,資源浪費和低效利用現象隨處可見、十分嚴重。譬如,制訂產業政策時缺乏對礦產資源國情的考慮,毫無限制甚至鼓勵發展礦產資源消耗高的產業(如汽車工業);建設“高大上”的基礎設施和民用建筑,一味追求“高大上”的華麗和氣派,背離了實用和節約原則;礦產資源開發中采富棄貧和綜合利用率低的問題依然嚴重;政府、企業、公眾的資源節約意識淡薄、憂患意識缺乏;資源節約的制度體系不完善、約束力不強等。因此,要把礦產資源節約利用真正上升到國家戰略高度,使其真正成為一項重要的基本國策,長期堅持,全面落實;要全面加強資源國情的宣傳教育,增強公民的資源憂患意識、節約意識,在全社會形成節約資源的高度共識和良好氛圍;要進一步完善礦產資源法律制度,建立健全節約資源的制度體系;要依靠科技進步,全面提高資源利用效率,合理利用和保護資源;要加快礦業轉型升級,走內涵式、節約型的高質量發展路子。

    2

    礦產資源管理

    礦產資源管理是指政府對礦產資源勘查開發活動的管理。談及礦產資源安全和礦業經濟發展,自然離不開礦產資源管理。我國的礦產資源管理從無到有,從生產管理到全過程監管,從無法可依到制度規范,從單純政府計劃管理到政府管理與市場配置相結合,走過了一條不平凡的道路,在保障資源供給、促進礦業發展、維護市場秩序和保護合法權益等方面做出了重要貢獻,但仍然存在一些制約礦產勘查和礦業發展的突出問題,需要引起高度重視。

    2.1 管理目標與責任

    資源管理的最終目標應該是資源保障有力、資源保護有效、資源權益安全、市場秩序規范。與此目標相對應,政府管理的責任可以概括為保障供給、保護資源、維護權益、規范秩序。政府必須緊緊圍繞上述目標和責任履行職責,缺一不可。但從當前資源管理的現實情況看,在四個責任中,維護權益、規范秩序方面投入的精力比較多,而對保障供給、保護資源(包括環境)的責任偏弱或缺位。因此,未來資源管理的重心,一是需要更加重視國內找礦,全面落實政府在礦產勘查方面的主體責任,不斷提高基礎地質和礦產勘查工作程度;二是需要更加重視開拓國際資源市場,更好地利用國外資源;三是需要更加重視提高資源利用效率,努力實現資源的節約高效利用;四是需要更加重視礦產資源勘查開發過程中的生態環境保護,努力實現礦業發展與環境保護雙贏。

    2.2 政府管理的邊界

    政府管理的邊界問題是今后礦產資源管理改革的關鍵。政府應該管哪些,哪些交給事業單位和社會中介組織去做,哪些由市場去解決,需要劃定一個科學合理的邊界。譬如,在礦產勘查方面,政府投資應主要開展基礎性、公益性地質工作和戰略性重要礦種、急缺礦種的勘查,其它地質工作則可以通過市場配置方式交由企業去做;資源儲量的評審認定、備案登記工作也必須由政府負責,不能以減少行政審批為由弱化或放手不管;礦產勘查資質如何管,是交給社會中介組織管,還是直接取消資質管理由市場去選擇等,都需要科學的制度設計。

    2.3 管理方式

    政府對礦產資源的管理方式必須按照社會主義市場經濟體制要求,要從更好地發揮政府作用和充分發揮市場在資源配置中的決定性作用入手,與時俱進,轉變觀念,實現創新。管理方式涉及多個方面,這里想突出強調的是審批與監管問題。審批與監管中目前最為突出的問題是重審批輕監管、審批權限過于集中。具體表現在,政府管理部門把注意力過多地集中在礦業權審批上,而對批后的監督管理不夠重視,使得資源浪費和環境破壞等問題屢屢發生;審批權限過于集中在部、省兩級,市縣審批權限小,導致審批與監管脫節,監管責任難以落實。要合理劃定各級政府的審批權限,特別是要減少部級審批事項,適當下放省級審批,適度擴大市縣審批權限。

    2.4 利益分配

    礦產資源屬國家所有,維護國家的資源權益毋庸置疑、必須堅持,但在資源開發的利益分配方面,必須堅持統籌兼顧、利益共享的原則,既要體現國家和地方利益,也要考慮開發企業和資源所在地群眾的利益,否則就難以調動找礦、護礦的積極性。

    2.5 法律制度

    健全完善符合社會主義市場經濟要求和礦產資源勘查開發規律的法律制度,是加強礦產資源管理的基礎和保障,F行《礦產資源法》是1986年頒布,1996年作了部分修改,總體上看,已不能適應新形勢的要求,需要全面修訂。要加快修改步伐,通過《礦產資源法》修改,對前述管理目標與責任、政府管理的邊界、管理方式、利益分配以及礦業權出讓方式與權限、礦山生態環境保護、資源稅費收繳等作出明確的法律規定。

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    生態文明與礦業發展

    生態文明建設已經納入中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局,在發展包括礦業經濟在內的產業經濟過程中,必須服從于生態文明建設這個大局。因此,礦業發展既要堅持綠水青山就是金山銀山的理念,也必須統籌協調好加快發展與綠色發展的關系,既不能以犧牲生態環境來換取礦業的繁榮與發展,也不能把生態文明建設與礦業經濟發展對立起來,而是要在生態文明思想的指導下,推進礦業轉型升級和綠色高質量發展。發展是基礎和前提,綠色發展是戰略方向和目標要求,必須做到兩輪驅動、協調推進。為此,在正確處理生態文明與礦業發展的關系上,必須始終堅持“兩個不動搖”。

    3.1 堅持綠色發展不動搖

    實現綠色發展是以習近平同志為核心的黨中央在科學把握生態文明建設階段性特征、深刻認識我國經濟社會發展規律的基礎上提出的治國理政新理念、新戰略,是我國進入新時代從源頭上破解資源環境瓶頸約束、提高發展質量、形成人與自然和諧發展的必由之路,是滿足新時代人民對干凈飲水、清新空氣、優美環境新期待的必然要求。建國以來,礦業作為國民經濟發展的基礎性產業,得到了黨和國家的高度重視,為經濟社會發展提供了大量的能源、原材料等生產、生活資料,發揮了重要且不可替代的資源保障作用,但同時在快速發展的進程中也出現了過度開發、利用粗放、污染環境、破壞生態等突出問題。這些問題的存在,既不符合新時代綠色發展、高質量發展要求,也自然會阻礙礦業的可持續發展?梢哉f,實現綠色發展,是中央的戰略、時代的要求、發展的需要、人民的期待,勢在必行,不可逆轉,絲毫不可動搖。今后的礦業發展必須牢固樹立保護生態、綠色發展的意識,堅決摒棄以犧牲環境為代價的傳統礦業發展模式。

    3.2 堅持加快發展不動搖

    我國在建設現代化的整個進程中,對礦產資源的需求仍然是巨大而剛性的,資源對發展的瓶頸制約長期存在、不可忽視,礦業作為經濟社會發展的基礎性產業,在今后相當長的時期內,其保障性、支撐性作用不可替代。礦業轉型不是削弱礦業發展,綠色發展不是不要發展,而是要實現更高層次、更高質量的發展。要堅決糾正礦產開發必然破壞環境的片面認識,堅決防止以綠色發展為名阻礙礦業發展的錯誤做法,繼續加快礦業發展的決心不可動搖。

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    地勘行業改革

    這里主要談國有地勘單位的改革。國有地勘單位是地質找礦的主力軍,其改革是否成功,直接關系到礦產資源安全和礦業經濟發展。地勘單位的改革始于20世紀80年代中后期,已推進了三十多年。但就全國而言,改革尚不到位、不平衡或不徹底,總體上沒有達到改革的預期目標(中國地質調查局除外),大多數地勘單位目前仍然保留事業體制,且事企不分。隨著2011年中央《關于分類推進事業單位改革的指導意見》的下發,地勘單位新一輪的改革重新起步,特別是黨的十九大對事業單位改革提出了新要求,地勘單位的改革勢在必行、沒有退路、必須加快。如何繼續推進改革,筆者認為重點應該把握好以下幾個方面。

    4.1 堅定改革方向不動搖

    第一,中央對事業單位改革的要求是明確的。學習領會中央對事業單位改革的一系列要求,有一條重要原則中央是始終堅持的,這就是“政事分開、事企分開”。同時,“政事分開、事企分開”強調的是分開,而并非不要事業性質的地勘單位。中央的要求為地勘單位改革指明了方向、定下了總基調,必須貫徹落實好。第二,改革是社會主義市場經濟體制的必然要求。“建立社會主義市場經濟體制”是我國經濟體制改革的總目標。中央提出,到2020年要建立比較完善的社會主義市場經濟體制。建立市場經濟體制的過程實際上就是經濟體制轉型的過程,地勘單位在這個轉型過程中難以置身事外,必須建立起適應市場經濟體制要求的體制機制。地勘單位事企不分的體制現實顯然與社會主義市場經濟體制要求相違背、不合拍。第三,改革是地勘單位發展的客觀需要。目前許多由地方管理的地勘單位積極參與市場競爭,從事大量市場經營活動,市場收入已遠遠大于財政預算撥款。隨著地勘單位市場參與度提高、經濟總量擴大,如再“戴事業帽子,走企業路子”,在選人用人、政策執行、收入分配、內部運行等方面的體制機制障礙將愈發突出,內部活力難以增強,參與市場競爭的能力自然難以提升,勢必影響到地勘單位的長遠發展?傊,改革是中央的要求、體制的必然、發展的需要,早改比晚改好,必須堅定改革方向不動搖。

    4.2 切實制定好改革方案

    只有制定出一個既符合中央精神和地勘工作實際,又有利于地勘事業發展和地勘隊伍穩定的改革方案,改革才能協調穩步推進,改革目標才能如期實現。改革方案必須把握好幾點:第一,必須堅持事企分開的原則。所辦企業要與地勘單位完全脫鉤,地勘單位完全按事業單位管理,主要從事公益性、基礎性、戰略性地質工作,不再從事以營利為目的的市場經營活動。第二,要堅持以人為本的理念。改革方案要切實維護好地質職工的切身利益,滿足地質職工的合理訴求和解決后顧之憂。要借鑒成功經驗,使地勘職工在改革中當前利益不受損、長遠利益有期待。第三,要建強公益性地勘隊伍。中國地質調查局要根據自然資源管理改革需要和隊伍實際,調整結構,優化布局,完善機制。調整結構是指要根據自然資源調查工作的新需求,新組建一些新的地質調查隊伍或進行現有隊伍的專業結構調整;優化布局是指要根據我國地域遼闊的特點,在西北、西南等區域面積比較大、地質工作程度低的地區,適當增加地調隊伍數量、擴大隊伍規模;完善機制是指要科學界定與省級公益性地勘事業單位的業務范圍,避免地質工作的重復開展。各。▍^、市)要結合地勘隊伍實際,組建起一支事業性質、規模適度、技術先進、裝備精良的公益性地質調查隊伍,組建方式可以根據各地實際作出不同選擇,人員編制可以根據地質工作需要適度壓縮、重新核定。第四,要組建好地礦企業集團?梢詫⒌乜眴挝环蛛x出來的企業整合重組,組建地礦企業集團,獨立自主地開展市場經營活動。

    4.3 落實好配套支持政策

    地勘單位的改革涉及面廣、情況復雜,需要強有力的組織領導和政策支持,這是改革能否穩步推進、取得成功的關鍵。第一,確保公益性地勘單位事業經費足額到位。各級財政要保證地勘事業單位運行的基本經費和工作經費,使其能專心致志地從事公益性地質工作。第二,給予地勘企業政策支持。地勘企業在脫離地勘單位后難免會存在許多自身難以克服的困難,要制定支持政策,“扶上馬送一程”,使其發展更快更穩,如增加資本金注入、配置優質經營性資產及比較有找礦前景的礦業權等。第三,合理劃分改革后地勘事業單位和地勘企業承擔的其它職能等。如地勘單位基地管理、退休職工管理服務和學校幼兒園等事業、企業辦社會方面的職能等。第四,設定改革過渡期。為了使改革平穩有序推進,可以設定一定期限的改革過渡期,幫助地勘企業解決一些特殊困難和發展中的突出問題。

    作者信息

    陳漢(1958—),男,甘肅省定西市人,甘肅省人民政府參事,教授級高工,長期從事地質勘查、礦產開發和自然資源、地勘單位管理工作,在各類刊物發表相關論文30余篇。


    本文由《中國國土資源經濟》授權發表,如需轉載,請聯系編輯部!

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